事业单位分类改革的思考与建议

天水市编办  马迎军 

事业单位是我国社会主义市场经济建设与发展的重要力量,在国民经济和社会发展中具有举足轻重的作用。随着我国市场经济体制的日趋完善、经济体制和行政管理体制改革的不断深化，事业单位原有的管理体制与其社会化需求的矛盾日益突出，阻碍了社会事业的进一步发展，对事业单位实施分类改革势在必行。 “深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”^[1], “深 化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后,中国面临的又一项重要任务。”^[2]

一、事业单位的涵义

要探讨事业单位分类，首先要弄清楚事业单位的涵义,这是基本的前提。事业单位的定义可从一般理论及法规视角进行分析。事业单位是我国所特有的一类组织，是与建国初期高度集权的计划经济体制相适应的。在我国首次使用事业单位这一概念是在1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中，并一直沿用至今。^[3]改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，事业单位的改革逐步推进。事实上理论界对事业单位概念的界定，在不同时期存在着多种诠释。

随着我国经济社会的全面发展，事业单位的范围在实际中不断扩大，举办主体开始出现多元化，为加强政府对事业单位的管理和监督，1998年国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》，首次从法律上将事业单位定义为，“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。”1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定，“公益性非营利的事业单位是指依法成立，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》规定，“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公正与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。”

由此可见，事业单位在法律上是指实体性的社会公益服务组织，具有区别于其他法人组织的服务性、公益性和实体性。关于传统事业单位在不同时期概念的界定有所不同，这说明事业单位在改革过程中的各个时期发生了诸多变化。

二、事业单位的现状

产生于特定时期的我国事业单位，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会主义文化，满足人民群众基本生活需求等方面作出过巨大成就，并将继续发挥它独特的作用。但传统的事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，^[4]具有经费依靠国家财政、高度的社会福利取向、人员编制和机构设置行政化、典型的官办官管官养等特征。^[5]长此以往，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，与之相适应的事业单位管理体制改革具有明显滞后性和复杂性特点，并且日益暴露出许多突出的问题。

（一）机构重复设置致使资源浪费严重

在传统计划经济体制下，事业单位设置不按照市场经济规律要求，而只是考虑政府本部门的特殊需耍。为了发展各项事业，中央和地方各级政府都设立了相应的事业行政管理部门，并由这些政府部门去分头统管各类事业单位。同时，这些重复设置的机构也使政府、事业单位、企业绞在一起，导致政府和政府部门下的事业单位那种“裁判员”和“运动员”关系经常错位，^[6]使政府该管的事没有管好,不该管的事又管了。另外，机构重复设置，事业资源分散，造成不同程度的行政性垄断，导致市场分割，不能有效地发挥规模效益，最终导致人才、资金、设备等的巨大浪费。

（二）人员膨胀与财政供给脱节

政府过去的几次机构改革和人员精简过程中，都有相当一部分人员转入事业单位，成了许多人理想的就业窗口，甚至变成了政府机关裁减机构和工作人员的转移阵地和缓冲地带。由于实行财政供给制，常常是只管事业投入，不管事业产出和效果，长此以往，国家财政供给不堪重负，政府背负的债务也愈来愈重。同时，人满为患的事业单位往往又工作效率低下，服务能力不足，服务意识淡薄，随着社会经济的发展，中国的公共服务面临着尴尬局面。

（三）体制、机制改革滞后阻碍改革正面推进

虽然从1978年以来在“政企分开、政事分开”指导思想下，我国事业单位进行了一系列改革、引导和调整，并在局部进行了试点和单项推进试验，但由于缺乏强有力的政策力度和法律、制度保障，没有明确的依据和目标，改革步骤欠周全，缺乏统筹规划和明确的总体目标，效果并不明显，改革只是一个形式，只停留在表层改革，缺乏深度、广度。这样的改革并不能改变现有的管理体制，治标不治本。^[7]与计划体制相适应，逐步形成了高度计划的对社会事务的管理体制----事业单位管理体制，^[8] 运行模式行政化倾向严重,对资源缺乏合理配置,与经济发展的要求结合不够紧密。

三、事业单位分类改革的困境

当下的事业单位改革是继农村改革、国有企业改革和政府机构改革之后的又一项重大改革，事关中国社会管理创新与发展效能的全局。因历史形成的社会管理制度困境，要抓好事业单位分类改革，仍有很大困难。

（一）既得利益主体对事业单位改革存在抵触情绪的困境

对于主管部门来说，很难主动自觉地割断与事业单位联系。对事业单位来说，政事分开和事企分开意味着权与利的失去。对于广大职工来说，改变“铁饭碗”身份，从吃国拨经费到进入市场竞争是一种痛苦的抉择，担心既得利益得不到保障，改革的内驱力不强。

（二）事业单位类别多样导致改革无法均衡兼顾的困境

从管理区域权属上看，既有中央所属的事业单位，又有省属的事业单位，还有市、区县、乡镇事业单位；从财政经费拨付渠道上看，既有全额拨款的事业单位，又有差额拨款的事业单位，还有自收自支的事业单位；从性质功能上看，既有掌握行政权力，拥有行政处罚权的事业单位，也有完全公益型事业单位，又有半公益半营利型事业单位，还有已进入市场参与市场竞争的事业单位。其权属区域、财政支付和性质功能的多样性给事业单位分类带来很大的困难。

（三）变革前后收益差异阻碍着积极改革步伐的困境

由于事业单位分类改革涉及面广，且触及体制机制的深层次问题，涉及利益关系的重大调整，触及一些单位和个人利益，会有来自多方面的矛盾和阻力。其中最为突出的就是养老的问题。在现行体制下，因企业与事业单位职工执行不同的工资制度和不同的工资运行机制以及退休养老金的支付办法不同，使得企业与事业单位职工退休待遇差距较大，从而导致集群性的不确定性或恐慌性蔓延。当下，不愿意改革甚至反对改革的事业单位干部和员工并不在少数。

四、分类推进事业单位改革的建议

（一）加大宣传力度，营造良好氛围

各级政府及相关部门应积极通过网络媒体、报刊、会议等多渠道、多方式，积极宣传国家事业单位改革的社会演进意义，尤其让当事人明白事业单位改革的具体目标和方向，以及渐进与综合保障的推进措施，尽可能多地消除事业单位改革的当事群体的心理阻力。

（二）领会中央要求，科学划分类别

一是按照《中共中央国务院分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5 号，以下简称《指导意见》）坚持政府机构限额和编制总额“两个不突破”，防止公益类向行政类挤、经营类向公益类靠；二是合理划分复合型事业单位类型；三是事业单位改革应注意尽可能做好与正在进行的行业体制改革的衔接。

（三）统筹协调考虑，注重方法步骤

事业单位分类改革“牵一发而动全身”，分步有序推进改革不宜操之过急，需全方位考虑事业单位改革与行政体制改革的承接和社会组织发展的衔接，并把握好改革的进度和步骤，对改革的有效推进十分必要。

（四）坚持以人为本，合理安置人员

一是在公益事业单位中也要根据不同领域发展规律和运行方式，分类实施有区别的财政支持政策；二是对从事业单位中“剥离”出来的单位，应给一定的转型过渡期及相应过度政策，以使其平稳进入新形态或新规范之中；三是合理制定人员安置政策；四是建立起完善的社会保障体系，切实解决好分流职工最为关心的养老、医疗等问题。

（五）创新管理体制，推进分类改革

事业单位机构分类之后，关键是要进一步加强和规范管理，推进体制机制创新，解决事业单位缺乏活力和竞争力等问题，做到以改革促进管理，以管理巩固改革成果。根据《指导意见》要求，应着重从创新管理体制、法人治理结构、用人机制、收入分配制度、社会保障制度、财政投入机制、监督机制等方面进行探索创新，强化公共服务，实现公益目标，以推进事业单位分类改革。

可以看出，未来的公益服务新格局将为公众提供广覆盖多层次的公益服务，事业单位改革并不是单纯地减少数量和人员，经过剥离重塑后的事业单位，在未来发展中质量将提升，数量也会调整和增加。一句话，一切服从于人民群众对于公益服务的需要  

参考文献：

〔1〕十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.

〔2〕参见

〔3〕[美]戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫．公共行政学.管理政治和法律的途径[M]．北京:中国人民大学出版社，2002．

〔4〕吴锦良.政府改革与第三部门发展[M].北京:中国社会科学出版社，2001.

〔5〕席恒.公与私:公共事业运行机制研究[M].北京:商务印书馆，2003.

〔6〕陈湘侠.事业单位改革探讨[J].地方政府管理，1998，（3）.

〔7〕成思危.中国事业单位改革—模式选择与分类指导[M].北京:民主与建设出版社，2000.

〔8〕葛延风.社会事业体制和事业单位改革的成绩和问题[N].中国经济时报，2003-08-05.