关于乡镇行政管理体制改革的思考与探索

关于乡镇行政管理体制改革的思考与探索 

中共秦安县委副书记、县长、县编委会主任   程江芬 

乡镇是我国最基层的政权组织，处在农村工作的第一线，在贯彻落实党和国家的各项方针政策，解决“三农”问题，带领广大农民群众脱贫致富奔小康中发挥着至关重要的作用。自实行农村税费改革以来，乡镇职能发生了重大变化，传统的管理体制、管理方式都已不能适应发展形势的需要，乡镇面临着许多新情况、新问题，也对乡镇政权组织、领导班子和广大基层干部的执政能力和服务水平提出了严峻考验和挑战。下面我就乡镇管理体制改革谈几点自己的体会与认识。

一、乡镇行政管理体制的现状

我国实行税费改革以来，各地先后进行了乡镇机构改革和深化乡镇机构改革，撤并了一些较小的乡镇，对乡镇党政内设机构及下属事业单位的机构设置进行了较大调整，将原来的“七站八所”按照职能进行了整合，改革后，乡镇党政内设机构一般有党政综合办公室、经济社会发展办公室、民政办公室、人口和计划生育办公室、社会治安综合治理办公室，事业单位有农业技术推广与综合服务中心、财政管理所、社会事业服务中心、综合文化站、动物疫病防控与畜牧技术服务中心、人口与计划生育服务中心，乡镇行政事业机构、领导职数和工作人员得到大幅度精减，减少了人头经费和公用经费，有效减轻了财政支出压力。乡镇职能由过去的主要 “催粮要款”，开始转变到主要为农村经济发展和为农民提供公益服务上，乡镇干部职工思想观念发生了根本变化，依法行政能力和为人民服务的水平进一步提高，农民负担大幅减轻，党群干群关系进一步密切，为建设社会主义新农村、加快城镇化进程奠定了坚实基础。从总体上来看，在这次深化乡镇机构改革过程中，虽然解决了乡镇机构和职能中存在的一些问题，但受传统计划经济观念的影响，乡镇职能调整还不够到位，乡镇政府行政管理体制中仍然存在一些比较突出问题，还需要进一步推进乡镇行政管理体制改革，更好地为农村经济社会又好又快发展服务。

二、我县乡镇行政管理体制存在的主要问题

（一）乡镇政府的机构设置不尽合理，管理体制不够顺畅。乡镇政府承担着管理本地区政治、经济、文化和各项社会事务等繁重任务，客观上要求统一管理、高效运转，才能顺利开展各项工作。通过乡镇机构改革，乡镇内设机构和职能得到进一步优化组合，但一些上挂机构和派出机构改革仍不到位，条块分割的管理体制运行不够顺畅，在一定程度上影响着行政效率。目前，县政府的职能部门在乡镇派驻的有公安、司法、法院、工商、税务等站所，虽然有利于加强依法行政，提高执法水平，但实际管理过程中往往出现权力上收，责任下划，相互不配套，上挂部门注重上级主管部门的安排，以本部门为中心，甚至不顾大局、各行其是，使乡镇政府在经济社会事务管理过程中难以形成一盘棋，对乡镇站所难以进行统一的协调和管理，县政府职能部门与乡镇政府权力经常出现交叉，导致政出多门、推诿扯皮等问题时有发生，乡镇政府在管理过程中协调比较困难，使基层各站所不能更好地服务基层、服务农村。

（二）权责利不相统一，乡镇政府行政职能得不到充分发挥。乡镇人民政府是一个乡镇区域内城乡建设、社会稳定、经济社会发展中最基层的权力执行机构，理应从法律上赋予依法行使国家权力，全力维护地方稳定，大力发展地方经济，推动地方事业发展。但在实际工作中，乡镇人民政府在管理地方经济社会发展过程中出现职能缺位，责任越位，利益分配失调。比如乡镇负有发展农村经济、搞好公共服务、加强社会管理、维护农村稳定等责任，但在行政管理方面没有独立完整的行政处罚权，在社会管理方面没有公安管理和治安处罚权，在保护生态和环境保护方面没有执法管理权，在培养税源、增加收入方面没有制定激励政策权，在财政支出上没有调控权等。乡镇政府的权力不够完整、权责利相互脱节，使乡镇政府在行政管理和社会管理中无法有效行使政府职能。

（三）财政管理体制不完善，乡镇公共服务能力不高。一是财权与事权不配套。目前，大多数地方实行“乡财县管”的管理模式，财权集中在县级，事权集中在乡镇，财权制约事权，事权拖累财权，上下交叉影响，使乡镇财政管理没有主动权，财政运行比较困难。二是财政动力和压力相矛盾。乡镇的经费由县财政根据财力和人员核定支出基数按月向乡镇下拨，县级核定的支出基数与乡镇的实际需求之间普遍存在较大缺口，乡镇财政基本停留在保运转的水平，缺乏组织和管理收入的动力，对基础设施建设与社会事业发展的投入严重不足，制约着乡镇经济社会发展。三是财税管理相互脱节。乡镇财政管理所是乡镇政府的下属事业单位，而乡镇税务所是县税务局的派出机构，乡镇财税管理不统一，乡政府没有调控财税的功能，也没有独立的财政实体，影响了乡镇财政管理所工作职责的全面有效履行。

（四）绩效考核体系不完善，乡镇区域发展缺乏可持续性。乡镇的主要工作任务由县上进行下达，并签订综合目标管理责任书与各类专项目标管理责任书，年终考核的主要依据就是根据目标管理责任书上的量化指标得分，这种绩效考核方式有利于全县总体发展战略的贯彻和各项工作部署的落实，但偏向于GDP增长率、财政税收、农民人均纯收入等经济增长指标，轻视社会发展指标。虽然数字增长能直观地反映乡镇的变化，但片面强调增长性数字，使乡镇注重短期效益和阶段性工作，甚至搞形象工程、面子工程，容易忽视经济社会的全面、协调、可持续发展，与一个地区固有的发展规律和发展周期不相适应。同时，偏向显性指标，轻视一些隐性指标，在发展教育、科技、文化等社会事业和民生工程等方面没有引起足够的重视。

三、推进乡镇行政管理体制改革的工作重点和主要措施

当前，乡镇政府的管理内容已从农业管理为主转移到多产业管理和全社会管理为主，与计划经济体制下乡镇管理的内容和方法有着根本区别，因此，改革乡镇的管理体制和模式，对于推进农村综合改革具有十分重要的意义。推进乡镇行政管理体制改革要以科学发展为指导，坚持服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的原则，优化资源配套，加快乡镇职能转变步伐，强化公共服务，提高行政效能，努力增强推动科学发展的能力。重点要要从以下几个方面着手：

（一）完善乡镇政府机构设置，理顺乡镇管理体制。以服务农村经济社会发展、维护社会和谐稳定和满足广大农民群众的公共服务需求为核心，合理定位乡镇职能，明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，按照“小政府、大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，精减压缩履行经济管理职能的机构，强化乡镇对农村的公共服务职能，合理划分权限，明确乡镇政府与县政府各部门之间的职责，减少上挂派出机构，建设由乡镇政府统一管理，上级部门进行指导的管理模式，理顺各种关系，提高行政效能，推进乡镇人民政府工作的法治化和规范化。

（二）创新工作思路，切实转变乡镇职能。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。在社会主义市场经济条件下，乡镇政府要充分发挥市场的作用，引导企业、社会团体、合作组织等各种社会力量，参与农村经济社会建设，发展多种产业，大力培育财源，促进农村产业结构调整和经济社会协调发展。要从行政管理型向公共服务型转变，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，努力建设服务型政府。通过信息引导、技术服务等手段，支持市场主体发展，吸引资源聚集和资金投向，促进经济持续快速发展。通过政府改革，带动企业、教育、医疗卫生等各项改革，为广大农村提供义务教育、公共医疗、社会保障等社会性公共服务，着力解决最基本的社会福利与社会公平问题，努力构建和谐社会。

（三）完善绩效考核评价机制，建设精干高效的基层政府。坚持实事求是，一切从实际出发，尊重客观规律，着眼于促进经济社会可持续发展，立足于满足广大群众的公共服务需求，建立健全科学完善的考核评价体系，将单纯的指标性考核转变为全面协调的考核评价机制，充分发挥乡镇政府领导农村经济社会发展的主动性，调动基层广大群众的积极性，更好地为农村经济社会发展和建设小康社会服务。建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务机制，整合现有的乡镇事业站所，强化公益性事业单位的公共服务职能，增强经营性事业单位的自我发展能力，使其走向市场化经营的轨道。调整基层机构，精减人员，最大限度发挥每个机构与人员的作用，努力建设效能型政府。

（四）进一步完善村民自治制度，充分调动广大农民群众的积极性和创造性。农民是农村经济社会发展的主体，实践证明，没有广大农民群众的积极参与和广泛支持，不论是发展产业还是实施基础设施建设，都很难顺利进行。要充分发挥乡镇党委对农村的领导核心作用和村党支部的基层战斗堡垒作用，加强对基层工作的领导，依法有序地推进村民自治，扩大农村基层民主，不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，建立由政府引导、村民主体、社会共同参与的农村管理体制，调动农民群众的积极性，引导农村根据各自实际情况，积极发展壮大适宜的特色支柱产业，为农村经济发展提供有力的支撑，全面增强农村自我发展能力。要尊重群众的首创精神，鼓励民间资本投资于农村产业、基础设施和公益事业，建立完善多元化的投融资机制，为农村经济社会发展提供强大动力。要调动社会各界力量，共同参与农村经济建设和社会发展，形成协调互动的强大合力，推动社会主义新农村建设，推动农村经济社会的持续健康快速发展。